3月下旬，国家发改委和国家能源局公布了“十四五”时期的能源规划，名为《“十四五”现代能源体系规划》。这个文件名称显著区别于2006年以来的三份同类规划的提法（“能源发展规划”），透露出其特别的目标。值得注意的是，这份文件的“印发通知”落款为1月29日——在俄乌战争之前。但即便战争引发的能源版图剧烈变迁尚未发生，但去年秋天的煤炭和电力短缺，早已给这份在凛冬中内部印发的规划打上了强烈的“能源安全”烙印。高层的这种关切在3月上旬的“两会”上已见端倪。
规划第一章的形势分析认为中国能源安全保障正处在新旧风险交织的“关键攻坚期”，与此同时，“十四五”也是中国为实现“双碳”目标打基础的关键窗口期，这时候必须协同推进能源低碳转型与供给保障，让新能源大规模发展成为可能，但同时避免“运动式”减碳和“一刀切”限产限电。
能源转型是当务之急，但转型本身蕴含着供应短缺的风险。要化解这些风险，唯有变革系统，但变革不仅需要时间，还恰恰需要仰赖它所欲终结的化石能源的“回光返照”。这份规划正体现出这种紧张。
在这种局面下，规划的指标体系中缺乏鼓舞人心的可再生能源发展数字，而煤碳和煤电被赋予了托底能源安全和作为可再生能源“铺路石”的使命，似乎也因此被放松了“紧箍咒”。俄乌战争的爆发，让这种紧张变得更突出。
“黄河东流入海，但一路九曲十八弯。”北京大学能源研究院气候变化与能源转型项目高级顾问杨富强以此来形容中国当前能源政策在内外冲击下选择“稳字当头”，但能源转型的大势不会改变。
煤：烫脚的铺路石
《“十四五”现代能源体系规划》中没有明确的退煤目标，甚至取消了过去规划中对煤炭消费总量和煤炭占一次能源消费比重的限制。与此同时，规划正文大篇幅强调能源保供以及煤炭、煤电在其中的角色——“加强煤炭安全托底保障”、发挥煤电“支撑性”作用，以及“大力推动煤炭清洁高效利用”，再加上4月下旬国务院常务会议“发挥煤炭主体能源作用”的表述，以及5月初央行追加1000亿元专项再贷款用于支持增加煤炭产能与储备能力，令人产生中国短期煤炭消费和温室气体排放势将上涨，甚至是被锁定在高比重煤炭的能源结构中的担忧。
但与此同时，规划也取消了能源消费总量的上限，这被认为与此前国务院宣布“十四五”期间新增可再生能源电力消费量不纳入地方“双控”考核的动向一致，赋予可再生能源充分的发展空间。此外，它还新增了灵活性调节电源占比（24%），以及电力需求侧响应能力目标（最大用电负荷的3%~5%），这些被认为将有助于使整个电力系统获得能够接纳更多可再生能源的灵活性和韧性。它取消煤电度电煤耗上限，也被解读为为煤电机组朝着为可再生能源提供调峰服务转型作准备，因为调峰机组频繁的启停势必提高度电煤耗。
多位能源领域专家告诉中外对话：纵观这份规划，感觉内容包罗万象而缺乏主线，同时缺乏强有力的量化指标，其中充满了令人喜忧参半的混合信号。但这种不明朗的感觉，恰恰反映出中国政府试图在保证短期能源安全供应安全和为长期能源转型打基础之间达成平衡。