——再评《供销合作社条例（征求意见稿）》兼答杨谦院长
为一个企业（集团）制定行政法规这个行为本身就充满法理悖论。
拙文《<供销合作社条例>必须回答三个问题》在2019年12月26日FT中文网发表，引起了对该论题感兴趣的学界同仁的关注与热议。近日，北京商业管理干部学院（中华全国供销合作总社培训中心）杨谦院长撰写《制定条例是供销合作社改革的必要条件》一文，与笔者商榷。非常感谢杨谦院长对本文的关注。拜读杨文，甚感本人前文尚有缺陷，亦有未尽之意，因此，借答复杨文的机会，进一步阐述本人的观点。
一、命题分析：为一个企业（集团）制定行政法规的法理悖论
什么是“改革”？这个概念需要界定清晰，不是所有的改变都可以视为改革。改革首先是一个方向问题。1978年以来的改革成就，其本质是因释放市场动力、经济活力和激发个体创造力所带来的文明扩散效应。本文以马克思和思格斯在《共产党宣言》提出的“一切人自由而全面的发展”、“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”为宗旨，将改革定义为：改革就是民本位，让所有的机构、组织都只是为民众谋福利的工具，只是供民众自由选择的菜单选项而已，以促进“人的自由全面发展”。
在数学上，“必要条件”是这样定义的：如果没有A，则必然没有B；如果有A而未必有B，则A就是B的必要条件，用数学符号记作B→A。具体到《供销合作社条例》与供销合作社改革之间的关系，即《供销合作社条例》是供销合作社改革的必要条件，如果没有《供销合作社条例》，那供销合作社就无法改革。杨谦院长文章正是持此逻辑，一方面他认为供销合作社是市场主体，另一方面他又认为，没有《供销合作社条例》帮助规范供销合作社的组织架构，供销合作社的运作将会出现困难。如所周知，市场主体的内部组织架构遵循意思自治原则，其基本架构已经由《公司法》等基本法人组织法予以了规定。而且，在二十年多前就有实践先例，比如，《江苏省政府关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》（苏政发81号）在转达《国务院关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》就明确指出“要按照《公司法》和国家有关政策规定，理顺供销社与社办企业的关系”。
杨谦院长一方面认为供销合作社是市场主体，另一方面又认为上述基本法人组织法无法规范供销合作社的内部组织架构。这说明，在杨谦院长看来，供销合作社是无法按照既有的市场经济运作体系来运作的，需要在既有的市场体系之外另起炉灶。也因此，其带来的进一步的悖论是：如果每个企业改革都需要国务院制定一部行政法规，我们很难将其理解为致力于完善社会主义市场经济的改革。如果每一个特殊企业改革都需要国务院制定一部行政法规，政府大包办企业经营活动的这种情况肯定不是市场经济体制，只有计划经济体制才是这样。如果国务院特地为某一个企业制定一部行政法规，那么该企业即可借助这部行政法规，名正言顺将自身提升为凌驾于其它企业的特殊企业，这是有悖市场经济的公平原则的。这无异于比赛尚未开始就预先定下了谁是冠军。如果是这样，那将有吴敬琏先生在最新《改革尚在半途》一文中表达的忧心——走向权贵资本主义的穷途。
市场经济体制的准则是，市场主体“法无禁止即可为”，政府部门“法无授权不可为”。此即吴敬琏先生在《改革尚在半途》一文中为中国改革所展示的美好前景：沿着完善市场经济的改革道路前行，限制行政权力，走向法治的好的市场经济。
如果供销合作社是作为一个市场主体的话，那就毫无必要通过行政法规来授权其经营活动。如果供销合作社是作为一个“类政府部门”，那就需要一部行政法规来进行授权。但供销合作社作为“类政府部门”存在，却干经营活动，这又是自相矛盾的。
进一步地，《供销合作社条例》作为行政法规，是属于广义上的法律，“法者天下之公器，惟善持法者，亲疏如一，无所不行，则人莫敢有所恃而犯之也。”特地为一个企业而颁布一部行政法规，则有公器私用的嫌疑。轻则赋予该企业以特权特惠地位，制度性恶化国民经济整体资源配置效率，重则因外溢效应而败坏法律的公正、权威，并瓦解良善社会的制度根基。
为澄清杨谦院长对前文的误解，本文有必要明确指出《供销合作社条例》为供销合作社谋取特权主要体现在以下两个方面，这也是《供销合作社条例》的制度隐忧：
一是前文所讨论《供销合作社条例》的立法本身，为一个企业（集团）专门制定行政法规这个行为本身就充满了法理悖论。
二是《供销合作社条例》白纸黑字的明文写着的供销合作社获得特别的政府政策支持的具体条文。比如《关于〈供销合作社条例（征求意见稿）〉的说明》直截了当就要求政府支持——“开展为农服务予以财政支持、经营服务设施用地支持等”，以及《供销合作社条例（征求意见稿）》公开要求政府的优惠政策——第七条“各级人民政府应当制定促进和保障供销合作社改革发展的政策措施，对供销合作事业发展进行扶持、协调和监督。县级以上人民政府应当将推进供销合作事业发展纳入本地国民经济和社会发展中长期规划及年度工作计划，对落实情况进行考核监督。”第二十七条“地方人民政府应当将供销合作社经营服务设施用地纳入土地利用总体规划统筹安排，并符合城乡规划要求。”与第二十八条“财政支持供销合作社开展为农服务。供销合作社从事为农服务按规定享受国家和地方规定的优惠政策。”
不仅如此，《供销合作社条例》还明目张胆的强横要求“县级以上人民政府应当将推进供销合作事业发展纳入本地国民经济和社会发展中长期规划及年度工作计划，对落实情况进行考核监督。”也就是，将供销合作社的特权地位赤裸裸的纳入政府日常行政运行与中长期规划中，供销合作社不仅凌驾于其它企业之上，也凌驾于政府之上，可以供销合作社事业发展为指标，对政府工作行考核监督的特权。
二、若无“竞争中性”的前提，供销社的扩张将会严重损害国民经济整体效率