中国地方政府的隐性债务问题一直是近十年以来中国财政部门面临的主要挑战之一。以地方政府融资平台债务为代表的预算外债务，在借入时主要由地方政府使用，偿还时也常常最终为地方政府负责。在相当长的时间里，财政部对地方隐性债务的解决方案是“谁的孩子谁抱走”，即由地方自己解决债务问题。但是，去年下半年中国政府批准地方发行1.5万亿特殊再融资债券置换12个省份的隐性债务，实质上是由中央政府为部分财政困难省份的隐性债务兜底。近期下发的134号文则进一步扩大了对隐性债务置换和兜底的范围。
中央政府为地方债务特别是隐性债务兜底，通常被认为会造成道德风险。这种行为不仅仅损害了哪些严守财政纪律地区的利益，还可能鼓励更大规模不受约束的借贷行为。考虑其他国家有地方政府自负其责、违约破产的先例，为什么中国中央政府要做这样的选择？笔者以为中央政府被迫实施救助，固然有担心系统性风险等一些技术性的原因，中央与地方政府责权不清、意识形态中的“父爱主义”等潜移默化的影响和“维稳”需要可能才是地方政府预算约束无法硬化的关键。如果中国的改革无法在政府治理层面取得突破，地方政府债务包括隐性债务的预算软约束问题可能还将长期持续。
中央与地方政府职责不清
笔者以为，央地责权划分不清是中央对地方政府存在预算软约束的首要原因。对于成熟的市场经济大国而言，无论是单一制国家还是联邦制国家，在财政领域一般都采取财政联邦制。这一制度有深刻的经济学理论基础：提供一些公共服务和征税所需要的信息在基层更容易获得和处理，而一些另一些公共服务和征税则有外部性。于是，地方政府主要是提供那些需要在基层获取信息的公共服务，如义务教育等，同时征收那些在基层获取信息才方便征收的税收，如房地产税；而中央政府则主要负责具有较多外部性、跨区域协调的公共服务，如外交国防、环境保护，同时征收那些存在外部性效应的税收，例如由地方征收可能引发地方阻碍要素流动的生产性增值税。中央与地方政府事责和财力的不匹配的部分则由转移支付进行弥合。