山西

山西财政:煤炭“富”省与居民“穷”省,如何转型

罗志恒等:山西转型的关键,是打破煤炭的“资源魔咒”,要培育战略性新兴产业、实施技能富民战略、推进能源革命及推进省以下财政体制改革。

山西是中华文明发祥地之一,人文底蕴深厚,自然风光优美,八路军总部旧址等革命遗址遍布全省,旅游资源极为丰富,有“表里山河”之美誉。作为资源开发利用大省,山西煤炭保有储量占全国的17.3%,居全国第三位,煤炭(原煤)产量位居全国第一,为全国16个省区市保供煤炭。经历2012-2016年和2019-2020年两轮煤炭市场低谷后,山西经济近年来整体回暖,2022年全省GDP达到2.56万亿元,人均GDP为7.37万元,为31个省份中第13名,较“十三五”期间大幅进步。

由于“一煤独大”的产业结构,山西受益于煤炭开采带来的大量财政收入,但也面临传统产业附加值不足、居民收入整体偏低、高新产业发展缓慢等挑战。总体上,山西财政具有“两高六低”的鲜明特征:资源税规模和采矿业贡献双高、个税规模和居民收入双低、财政对中央贡献及获得中央补助双低、债务规模和债务风险双低。

1、煤炭开采业是山西的关键“财源”,资源税尤为重要。山西把握住国内煤炭需求剧增的机遇,形成了典型的煤炭经济,煤炭开采一直是工业领域第一大行业。这也导致了山西财政的“财源”与众不同。1994年分税制改革后,各省份地方财政收入普遍以增值税、营业税(营改增后取消)、企业所得税以及房地产相关税收为主力,资源税仅占2021年全国地方级税收收入的2.7%。但是,煤矿业发达的山西独揽全国20.4%的资源税,资源税规模占山西地方税收收入的23.6%,从体量上看甚至远高于山西企业所得税的地方分享收入,资源税对地方财政稳定发挥了重要作用。

2、山西个税规模和居民收入较低,一定意义上体现了煤炭的“资源魔咒”。2020年,山西创造的个人所得税仅占全省创造全部税收收入的3.4%,远低于全国平均的7.1%。这也能在山西居民收入上得到印证。2022年,山西居民人均可支配收入排在全国第21位,明显低于同年人均GDP排位(第13位)。在上述现象背后,或能看到“资源魔咒”的影子:一方面是经过长期开采,优质煤矿逐步耗竭,现有煤矿成本升高、竞争力下降,煤矿业工资提升乏力,明显低于陕西和内蒙古;另一方面是非煤新兴产业发展受到“一煤独大”挤压,难以提供更多的高薪岗位。与煤炭开采业的工资挂钩的全省平均工资也难以提升。

3、山西财政收入对中央贡献较低,获得中央补助也较低。山西财政对中央贡献及获得中央补助双低,一定程度上与资源税比重较大、人口等占比偏少有关。煤炭资源税收入全部属于地方财政,意味着山西贡献的中央财政收入相对偏少,相对而言中央的税收返还也会偏少。山西拥有36个原国家级贫困县,占全省县级区划比重达到30.8%,该比例在中部地区仅次于湖南,高于东部、东北地区所有省份;虽然山西能够获得按照贫困县计算的财政补贴,但由于不属于西部地区,无法享受到西部大开发相关的差别化财政转移支付;山西人口等偏少,按因素法计算的转移支付也偏少。从净补助看,2020年山西省收到中央财政的净补助为1101亿元,在23个获净补助的省份中位列第19,为中部地区获净补助最少的省份,放在西部地区也仅多于重庆和宁夏。

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