【编者按】岁末临近，针对一年政经大事回顾与来年展望，FT中文网组织专题《2017年度报告》。编辑事宜，联系徐瑾jin.xu@ftchinese.com。
中国共产党第十九次全国代表大会（下文简称“十九大”）于2017年10月24日闭幕。习近平主席在开幕式中做出了中国已经进入中国特色社会主义新时代的前瞻性判断，新时代的一个重要特征就是社会主义基本矛盾的变化，即由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。
基本矛盾决定着政策的发力点，建国以来，中国一直强调以经济建设为中心，发展才是硬道理。但发展掩盖了一些深层次的社会矛盾，这些矛盾在金融危机之后的经济增速换挡期、结构调整阵痛期与前期政策消化期这“三期叠加”的特殊时期逐渐显现。其中，房地产市场的发展就是连接着经济、金融与民生工程的交汇点。房子的问题，已经成为土地政策、货币政策与金融监管政策等必须考虑的元素，是影响中国各项事业迈向新台阶必须要跨过去的槛。为此，习近平主席再次强调“房子是用来住的，不是用来炒的”，并对中国下一步房地产市场的发展做出了明确部署，即建立“多主体供给、多渠道保障和租购并举的住房制度”，目的是实现“住有所居”。十九大对房子的定调将会削弱住房的投资属性，不鼓励甚至是打击住房的投机属性，并强调了住宅的居住与公共品属性。从近几年的政策走势来看，房产调控除了需求侧以“限”为代表的方式之外，供给侧也在探索，特别是多层次的公共住房（也称保障房）体系更加丰富。为此，有必要探讨适合中国公共住宅建设的模式，
公共住房制度改革的历史背景
自1998年福利住房制度改革以来，中国开启了房地产市场化改革：住房实物商品化、住房消费货币化、住房分配市场化、住房供应商业化、存量公房私有化和和住房管理社会化（Zhao 和 Bourassa，2003）。二十年来，中国的房地产获得了突飞猛进的发展，成为驱动经济增长的支柱性产业。住房改革释放了中国经济增长的巨大潜能，但不得不强调的是，任何宏观政策的变动，都会影响财富分配。住房改革的财富再分配效应既体现在居民内部，也体现在政府与居民部门之间，还体现在一、二、三线城市之间。房地产市场化改革带来的财富效应是显而易见的，但市场配资资源的目标函数里，效率的权重总要高于公平。这带来了以下几个方面的问题：
第一，过高的房价收入比或房价租金比。2016年的数据显示，深圳的租售比为1:740，上海为1:616等，大大超过国际正常标准200-300。北京与上海的房价收入比也都超过了25，位居全球前10位。相比而言，新加坡的房价收入比为5左右。这就使得一线城镇集聚了大量所谓的北漂南漂一族，居无定所；第二，贫富分化愈加严重，这又主要体现在房地产财富的分化，因为住房占到城镇居民财富的65%左右，占农村居民财富的约55%。房子就是财富的象征，它甚至成了婚姻市场上的“硬通货”，比象征着人力资本的“学历”更值钱。第三，房地产投机屡禁不止，泡沫越吹越大，加剧了金融与经济的系统性风险。受到过去几十年房价趋势的惯性使然，再加上政府房产调控政策与动机的激励不相容，出现了房价越限越涨的怪像。流动性过剩与“资产荒”并存的时代，房地产的稀缺性成就了其投机性。除此之外，还有各种“城镇病”影响居民的幸福指数。
泡沫是房地产市场化与金融深化结合的产物。房地产的特殊在于其金融属性，它已成为撬动金融杠杆的“支点”。08年金融危机以来，为了应对外部冲击，货币与信贷空前膨胀，影子银行体系迅速扩张。在房价与信贷正反馈循环中，资金脱实向虚，债务逐渐累积，杠杆居高不下。能否有效规避过去改革的路径依赖，有效稳住房价至关重要。我们过去的习惯思路是从需求端来思考，觉得限制住购房资格或者是信贷资金的可得性，就能够有效抑制需求，但实践证明这种方法对抑制房地产投机的效果并不好。因为中国住房市场的短板是供给，与调节后的需求相比，它仍然是短板。所以，未来需要双管齐下，不仅需求侧（主要是投机性需求）要限制住，供给侧也要赶上。公共住房的供给既是对需求的分流，也是总需求的构成部分，还能防范金融风险。这种供求并举的调控机制，可借鉴的经验如“香港模式”、“新加坡模式”，以及“德国模式”，但它们是有明显的差异的，而且政策背景也不同，所以不能直接复制。为此，有必要先弄清楚中国住房制度改革的目标函数。