与发达国家通过货币总量扩张刺激经济增长的政策不同，中国当下强调激活货币存量应对宏观经济调整，激活财政存量资金就是其中的重要内容。2013年7月3日李克强总理主持召开国务院常务会议，强调“把闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。”激活财政资金存量迅速引发热议。然而，激活财政资金存量并非什么新的政策，早在2006年政府就启动了激活财政资金存量的措施，当时财政部与中国人民银行发布《中央国库现金管理暂行办法》，批准财政部开展中央国库现金管理，旨在深化财政国库管理制度改革，提高国库现金的使用效益。然而，为何这么多年来政府不仅没能有效激活财政资金存量，而且还导致财政存量资金大幅膨胀？激活财政资金面临什么困难？这些问题的回答有助客观理解和评估当前激活财政存量政策。
财政存量资金高位运行并非常态
激活财政存量资金的前提是财政拥有较大的沉淀资金，然而，观察中国财政收支演变，财政存量资金高位运行并非常态。改革开放以来，中国经历了“分灶吃饭”和大包干等财政体制改革，但都未能实现财政收入稳步增长和财政资金充裕的目标，在1994年之前中央财政甚至出现由于现金不足而向中央银行透支的行为。1994年中国推行分税制财政体制改革，从收入方面初步理顺中央与地方之间的分配关系，破解了长期以来全国财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重偏低的难题。紧接着财政又推行了“收支两条线”、预算外资金清理等收入管理制度改革，财政收入从1978年1132亿元上升到2000年的13395.23亿元。与此同时，中国财政国库的存量现金余额也不断增加，从1993年12月473.4亿元上升到2000年12月的3100.4亿元 。
在巩固财政收入改革成果的同时，政府逐步将改革重点转向财政支出管理。2000年以来，政府着力推行部门预算改革，提高了预算编制的科学性和完整性，在此基础上，政府于2001年启动了国库集中收付管理制度改革，改变了传统财政预算收支的分散模式，财政预算收入直接进入国库，财政预算支出实行国库集中支付，预算单位账户实现零余额制度，原来滞留在预算单位账户的预算资金在未使用之前必须纳入财政集中管理。在这种背景下，伴随财政收入于2012年快速增长到117209.75亿元，财政国库存量资金出现迅速增长的现象，由2001年1月的3678.27亿元上升到2013年5月的32338.36元，其中，2011年8月曾经触及38799.6亿元的高度。可见，财政存量资金高位运行自新世纪以来才出现，而且直到2004年财政出现巨额超收该问题才引发关注。